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1. Le recenti vicende giudiziarie e amministrative che riguardano una parte rilevante e strategica del Polo industriale siracusano costituiscono l’occasione urgente per la definizione di una strategia multidimensionale che ne garantisca il futuro in un quadro di transizione energetica ed ecologica, sostenibilità ambientale, tutela della salute, rilancio dell’occupazione, riqualificazione dei lavoratori, bonifica e riconversione industriale.
2. Nel maggio del 2023, in occasione di una Sua visita al Polo industriale siracusano, il Ministro Urso affermò che la Sicilia nelle intenzioni del Governo sarebbe divenuta un “hub energetico europeo”, aggiungendo: “siamo intervenuti per evitare la chiusura degli impianti e ovviamente per accompagnare le riforme di risanamento ambientale che sono necessarie. Penso sia importante che adesso le aziende procedano nella loro attività di riconversione e sostenibilità ambientale, anche per quanto riguarda il depuratore di Priolo. Una vicenda che stiamo seguendo da vicino”.
3. Permangono tuttavia, dopo oltre un anno, molteplici incertezze di tipo giuridico ed economico, e soprattutto, l’assenza di investimenti pubblici strategici per il Polo. Stupisce che il PNRR, anche nella settima nuova missione RePower EU, non preveda ad oggi investimenti strategici in transizione ecologica, riconversione e rilancio di grande respiro, ad esempio nel solco della pur più volte enunciata Hydrogen Valley siciliana. Il PNRR e la missione RePower EU costituiscono un’occasione formidabile per porre le basi per quella promessa della Sicilia come Hub energetico europeo e per assumere un ruolo strategico nell’area mediterranea.
4. Il Polo industriale siracusano dispone di un sistema infrastrutturato e interdipendente, con capacità e competenze particolarmente idonee allo sviluppo di un polo mediterraneo dell’idrogeno collegato con altri siti strategici siciliani (Termini Imerese e Gela). Esso inoltre è uno dei principali siti di emissione antropogenica di CO2 e, dunque, la sua riconversione si pone come strategica anche nel quadro di un piano nazionale per il clima e per la riduzione delle emissioni di gas climalteranti. La scala e la dimensione temporale degli investimenti necessari sono tali da richiedere forti e non più rinviabili investimenti strategici, cooperazione pubblico-privato, confronto sinergico con i lavoratori. Eppure, ad oggi, manca una linea strategica complessiva che possa indicarci la strada per una profonda trasformazione di attività hard to abate destinate a esaurirsi nel medio periodo, nel quadro della compliance europea.
5. Per questa ragione riteniamo necessario un confronto ampio e profondo che indichi nuovi percorsi strategici di innovazione sostenibile e di rilancio occupazionale e individui, nel combinato disposto di PNRR e FSC, le risorse pubbliche da affiancare all’iniziativa privata, anche tenendo conto del ruolo propulsivo che può svolgere l’infrastrutturazione dell’Autorità di sistema portuale della Sicilia Orientale e che può avere proprio nel campo dell’energia sostenibile il suo punto focale.
6. La qualificazione dell’impianto ISAB come asset strategico nazionale, l’opzione di intervenire con lo strumento dell’«amministrazione fiduciaria temporanea» da parte dello Stato, sulla scorta dell’esperienza tedesca, l’estensione della qualifica di asset strategico a impianti – come il depuratore IAS – strettamente funzionali all’impianto ISAB, sono decisioni che abbiamo, nei principi generali, condiviso e addirittura anticipato con alcuni nostri emendamenti in Senato.
7. Le prescrizioni e gli impegni successivamente assunti in sede di applicazione del golden power, nella cessione a GOI Energy dell’impianto ISAB – da quanto abbiamo potuto apprendere dalla stampa – non appaiono di grande respiro né in relazione agli impegni sul fronte occupazionale (e della riqualificazione dei lavoratori), né in relazione agli investimenti attesi che paiono dedicarsi soltanto ad alcune aree.
8. Recenti eventi, come quello della ‘pioggia oleosa’, hanno fortemente preoccupato la popolazione residente e i lavoratori. Occorre avere informazioni precise, verificabili e definitive sulla natura di tali eventi, sugli effetti e i danni prodotti, sulle misure adottate affinché non si ripetano. Si ricorda, al riguardo, che GOI Energy non solo ricade ancora sotto il monitoraggio del Golden Power, ma è ancora esposta alla facoltà, da parte del Governo, di esercitare una propria «amministrazione fiduciaria temporanea», la quale può anche ben limitarsi ai temi della sicurezza ambientale e della salute di lavoratori e cittadini residenti. Tale facoltà, vigente ad oggi fino al 31/12/2024 (grazie ad un nostro emendamento approvato in Senato), deve a nostro avviso essere prorogata di almeno un altro anno, come chiederemo in una prossima proposta emendativa.
9. Peraltro, riteniamo opportuno, data la complessità delle questioni che riguardano il Polo, che un intervento legislativo debba valutare la possibilità di estendere tale opzione di «amministrazione fiduciaria temporanea» anche ad altri impianti funzionalmente collegati all’asset strategico principale, sulla base della normativa vigente.
10. Occorre inoltre considerare come il Polo non sia costituito soltanto da un hub di raffinazione, ma anche da aziende chimiche che hanno, più di ogni altra, necessità di migliorare l’innovazione sostenibile e la competitività anche attraverso la (filiera della) decarbonizzazione, anche per evitare un rapido insorgere di crisi aziendali. Il grado di interazione e sinergia tra le diverse aziende nel Polo, incluse le piccole aziende spesso dimenticate, si presta particolarmente allo sviluppo di filiere dell’idrogeno, della desalinizzazione delle acque marine, della valorizzazione dell’Autorità di sistema portuale nel Sud Est della Sicilia, mentre appare non più eludibile, anche ai fini della valorizzazione economica e ambientale, l’accelerazione delle procedure di bonifica territoriale nel quadro di una rivisitazione delle normative sui SIN.
11. In questo contesto indebolire il Green Deal significa rinunciare a prospettive serie e sostenibili di sviluppo. La prospettiva della transizione ecologica ed energetica va rafforzata, non smontata. Bisogna investire nella decarbonizzazione e nella transizione ecologica nel Polo industriale siracusano, attivando una prospettiva filiera dell’idrogeno con significativi investimenti in sicurezza ambientale, in trasformazione energetica e in riqualificazione dei lavoratori. Il recente Rapporto Draghi sulla competitività europea sottolinea, opportunamente, che i settori hard to abate, cioè quelli, come il settore della raffinazione, sui quali concentrare un’azione decisa di decarbonizzazione con le varie soluzioni tecnologiche disponibili, sono proprio quelli che da un lato risentono di più dell’incremento dei costi dell’energia e dall’altro ricevono minori sostegni pubblici per una decisa transizione. Uno dei paradossi del PNRR è stato proprio quello di non concentrarsi abbastanza, se non per nulla, sulla transizione ecologica dei settori hard to abate.
12. In questo quadro, s’innesta l’annosa e complessa vicenda dell’impianto di depurazione consortile IAS, che in attuazione delle disposizioni recate dal D.L. n. 2/2023, nel DPCM del 3 febbraio 2023 è stato riconosciuto (unitamente all’impianto gestito da Priolo Servizi scpa sito in Melilli) come infrastruttura necessaria ad assicurare la continuità produttiva degli stabilimenti della società ISAB srl, a loro volta qualificati come siti di interesse strategico nazionale.
13. Con riferimento alla legislazione sopra richiamata, rispetto alla vicenda IAS il cui impianto è stato posto sotto sequestro, abbiamo a suo tempo ritenuto – proponendo in Senato una serie di emendamenti sul punto – che uno dei nodi che ha riguardato una parte dell’iniziativa della magistratura, e cioè la questione della costituzionalità del nuovo articolo 104 bis Disp. Att. c. p. p., riguardasse la particolare condizione posta in capo al giudice come esecutore di prescrizioni amministrative, nell’ambito di un procedimento penale. A nostro avviso, il nodo non riguardava né la facoltà del Governo di imporre, con opportune procedure e prescrizioni, la prosecuzione dell’attività di un impianto strategico per la sicurezza nazionale posto a sequestro (questione già sciolta dalla Corte costituzionale con precedenti sentenze riguardanti l’impianto Ilva), né la limitazione del potere discrezionale del Giudice, potendo lo stesso, nell’articolo novellato, imporre ulteriori prescrizioni o rifiutare l’applicazione delle misure amministrative del Governo. Il nodo giuridico che a suo tempo abbiamo posto consisteva nella irrisolta commissione, introdotta dal novellato 104 bis, tra azione amministrative e azione penale e dall’onere inopportunamente posto al giudice di dover valutare, in pendenza di procedimento penale, effetti di misure che comunque avrebbero potuto ‘contaminare’ l’autonomia dell’azione della magistratura rispetto ad accertamenti in corso (relativi a condotte passate) e ad accertamenti futuri, innescati dalle stesse misure prescrittive.
14. La sentenza della Corte, in risposta ai quesiti formulati dal rimettente, si sofferma anche su questo aspetto, per quanto insistendo prevalentemente sul punto della limitazione del potere discrezionale del Giudice in assenza di un termine certo di graduale, e definitiva, risoluzione del rischio ambientale e della salute connessi ai reflui in entrata verso l’impianto IAS. In relazione a questo specifico aspetto, ma non ad altri (come, ad esempio, in relazione ai processi di definizione, trasparenza, consultazione, cronoprogramma ecc.), la Corte ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 104 bis, comma 1-bis.1, quinto periodo, nella parte in cui non prevede che le misure indicate si applichino per un periodo non superiore a trentasei mesi (termine ritenuto congruo sulla base del precedente Ilva). Nelle more di una revisione legislativa dell’art. 104 bis, comma 1-bis.1, quinto periodo, la pronuncia ha carattere additivo.
15. Come peraltro riconosce la Corte nella sua decisione (punto 6 quarto comma), il Governo, nel DPCM 12/9/2023, aveva “comunque ritenuto di fissare il termine di trentasei mesi dall’entrata in vigore del provvedimento perché siano realizzati gli interventi prescritti”, nonostante il silenzio della norma censurata sul punto. Ma in aggiunta all’assenza di un termine finale massimo di operatività della deroga in funzione della graduale e definitiva risoluzione del rischio ambientale – ‘reinserito’ di fatto dalla Corta con la sua pronuncia additiva – il remittente, nel suo successivo dispositivo, evidenzia la carenza nel citato DPCM degli addizionali elementi la cui assenza ha fatto sorgere ulteriori profili di illegittimità, rilevati dalla Corte, dell’art. 104 bis, comma 1-bis, e cioè l’assenza di un’adeguata attività istruttoria precedente l’adozione delle misure, nonché di un congrua motivazione a sostegno della stessa. Infine, il GIP rileva la carenza, in quanto disposto dal DPCM, di un meccanismo di monitoraggio costante da parte delle autorità competenti ai sensi della legislazione ambientale in vigore.
16. Dagli atti pubblici consultabili – segnatamente il DPCM 12/9/2023, il rinvio del remittente alla Corte, la sentenza della Corte e il dispositivo del GIP – emerge peraltro come le stesse attività prescritte dal citato DPCM, anche con particolare riferimento al “ruolo di coordinamento” demandato alla Regione siciliana, nel corso del 2023, non siano state intraprese o, in ogni caso, non siano state ad oggi pubblicamente documentate e riscontrate.
17. L’assenza di un chiaro e verificabile cronoprogramma, le incertezze sui parametri applicabili, l’assenza di risorse certe per i necessari investimenti di adeguamento e risoluzione del rischio in un tempo congruo, la carenza di attività istruttoria e di consultazione, le condizioni del monitoraggio, appaiono tutti elementi oggettivi che, indipendentemente da questioni strettamente giudiziarie legate a incidenti probatori e alle specifiche azioni penali, alimentano un quadro di incertezza e di concreto rischio ambientale e per la salute.
18. Come peraltro ricorda la pronuncia della Corte, la legislazione vigente - anche a seguito della riforma costituzionale del 2022 che consacra direttamente nel testo della Costituzione il mandato di tutela dell’ambiente inteso come bene unitario e riconosciuto in via autonoma rispetto alla tutela del paesaggio e della salute umana – pone il tema del contemperamento tra interesse nazionale di asset strategici per la sicurezza del Paese e tutela ambientale, in un quadro di sostenibilità nel quale il rischio ambientale deve essere azzerato (in un tempo congruo) e non tollerato (indefinitamente). Proprio per tale ragione il rischio ambientale può essere sostenuto fino ad un periodo massimo congruo (trentasei mesi di operatività della deroga), necessario a ridurlo gradualmente fino ad azzerarlo sulla base dell’impiego delle migliori tecnologie disponibili (BAT) e delle conoscenze scientifiche accessibili. È utile qui evidenziare che l’accento è posto sul rischio ambientale e non sul danno. Ne consegue che tanto disposizioni giudiziarie di sequestro quanto eventuali misure prescrittive sul piano amministrativo, devono muoversi lungo la prospettiva di assorbire il rischio che si generi un danno e non su una linea compromissoria di tipo compensativo rispetto a un danno generato e accertato (che rileva sul piano del diritto penale). È quindi sufficiente che vi sia un concreto rischio affinché possano attivarsi le tutele di legge previste, secondo i principi di precauzione che caratterizzano l’intera legislazione nazionale ed europea.
19. Va inoltre considerato che misure prescrittive efficaci, da realizzare in un tempo massimo congruo, oltre a scongiurare fenomeni di emersione e irreversibilità di un danno, devono permettere di rispettare credibilmente il principio di precauzione.
20. Accanto alla vicenda giudiziaria, sulla quale non entriamo, si pone oggi il tema di definire una linea di azione che recepisca tutti i punti sollevati dalla magistratura al fine di garantire sia gli esiti ambientali indicati, sia un sistema di controlli appropriati e credibili con adeguati strumenti tecnici e personale dedicato.
21. Va respinta, a nostro avviso, la “soluzione” che si basa sulla mera sostituzione dell’attività del depuratore IAS da parte dei privati, con autonomi impianti integrali. Tale ‘soluzione’, infatti, moltiplica la necessità dei controlli, rende più difficile l’accertamento di responsabilità a monte da inquinamento a valle, fa venire meno un presidio di gestione pubblica a valle, inibisce prematuramente una possibile attività di innovazione e diversificazione del depuratore, elimina l’attuale fonte di finanziamento delle attività dello stesso e la futura sostenibilità finanziaria di attività di depurazione residue civili, pone comunque un tema di mancato sbocco per tutte le alte aziende che non siano i grandi utenti.
22. Va, al contrario, ricercato un ruolo strategico di IAS come presidio pubblico di controllo univoco, realizzando investimenti di pretrattamento che siano strettamente rispettosi dei rilievi avanzati fin qui dalla magistratura nel tempo massimo congruo. IAS inoltre dovrebbe differenziare anche la propria futura attività nell’uso e riuso delle risorse idriche per fini industriali e agricoli all’interno di un nuovo progetto di rilancio industriale (con fondi FSC) di impianti di desalinizzazione di ultima generazione.
23. I nuovi impianti possono essere realizzati da IAS, e finanziati dalla Regione, che ne sarebbe proprietaria, o possono essere impianti di pre-trattamento finanziati o co-finanziati dei grandi utenti (a condizione che siano compatibili con quanto richiesto dalla magistratura) che poi sfociano in IAS. Il punto di fondo, tuttavia, è che occorre assumere consapevolezza di una sorta di proprietà transitiva della ‘rilevanza strategica’ degli asset che va dall’impianto ISAB a IAS e da IAS a tutte le attività che ne permettono il buon funzionamento. Se, infatti, IAS è stata riconosciuta come asset funzionale all’impianto strategico di rilevanza nazionale di ISAB, allora, per le stesse ragioni, tutte le attività, gli impianti, gli investimenti che rendono funzionante ISAB devono assumere la stessa rilevanza. Se IAS dovesse essere indebolito o inibito nella sua funzionalità dalle azioni, omissioni e decisioni di investimento dei grandi utenti e, a causa di ciò, impattare sulla funzionalità dell’impianto d’interesse strategico nazionale ISAB, allora occorre realizzare un piano di azione che – a differenza di quanto previsto dal DPCM del 3 febbraio 2023 del Governo – interessi anche direttamente, vincolandoli, i comportamenti dei grandi utenti. Ciò significa che occorre ampliare, oltre IAS e Priolo Servizi scpa, l’elenco dei soggetti e delle rispettive specifiche azioni (inclusi gli investimenti in impianti di pretrattamento) che, nel Polo Siracusano, costituiscono infrastrutture necessarie ad assicurare la continuità produttiva degli stabilimenti della società ISAB srl. In altri termini, tutti gli impianti (compresi quelli che i privati vogliono realizzare in house) che influenzano direttamente o indirettamente, con la loro presenza o assenza, la funzionalità dell’impianto di interesse strategico ISAB, devono essere oggetto di precise disposizioni volte a garantire il funzionamento dell’IAS e, quindi, di ISAB.
24. Per tali ragioni proponiamo la seguente road map:
a. Il Governo proceda, al primo decreto disponibile, a riformulare l’art. 104 bis Disp. Att. c. p. p recependo le disposizioni della Corte, in particolare imponendo un termine massimo di consultazione delle misure prescrittive fino a sei mesi e un termine massimo di operatività degli impianti di 36 mesi;
b. conseguentemente, riesamini e modifichi il DPCM che qualificava IAS e Priolo Servizi scpa come infrastrutture necessarie ad assicurare la continuità produttiva degli stabilimenti della società ISAB, estendendo tale condizione agli impianti ( e alle relative condotte) dei grandi utenti la cui attività di depurazione è co-essenziale al funzionamento dell’IAS e, quindi, di ISAB; a tal fine il Governo può estendere la norma che statuisce l’amministrazione temporanea di impianti strategici di interesse nazionale anche alle strutture ad esse funzionali e necessarie, al fine di garantirne un coordinamento diretto;
c. riesamini e, conseguentemente, modifichi il DPCM del 12/9/2023 in modo da assorbire integralmente le osservazioni della magistratura, definendo, d’intesa con la Regione, le risorse immediatamente disponibili, un cronoprogramma verificabile degli investimenti (ivi incluso il termine massimo di operatività degli impianti di cui alla decisione della Corte), un credibile monitoraggio quotidiano effettivo, un sistema replicabile, di controlli umani e automatici, che sia efficace e bilanciato su parametri certi e definiti con criteri condivisi e pienamente rispettosi della legislazione vigente, previa consultazione con tutti gli enti e i soggetti eligibili;
d. individui per IAS una nuova e semplificata struttura di Governance, con meccanismi di controllo rafforzati e garanzie di economicità nella gestione;
e. assegni ad IAS nuovi ruoli prospettici e nuovi finanziamenti per procedere verso una strategia di diversificazione nel campo della desalinizzazione delle acque marine, nella prospettiva di liberare le risorse idriche attualmente usate dalle industrie per altri usi.
25. Al riguardo, occorrerebbe infine verificare: (i) la possibilità di realizzare su IAS investimenti adeguati e credibili per far fronte, anche con un nuovo DPCM, ai rilievi posti dalla magistratura e dalla Corte Costituzionale nella risposta ai quesiti formulati; (ii) se, in tale quadro, sia possibile un’azione di complementarietà tra investimenti in depurazione a monte ove realizzati da parte dei privati (in questo caso limitati al pre-trattamento e alle esalazioni inquinanti) e depurazione a valle (da parte di IAS), anche al fine di economizzare e dare certezza all’attività di controllo dei reflui in mare in un unico presidio pubblico; (iii) se esistono le condizioni per un nuovo ruolo strategico di innovazione e diversificazione per IAS – nel rispetto della sostenibilità ambientale – che abbia al centro il trattamento delle acque marine ai fini della desalinizzazione per usi idrici (industriali e non), nonché come passo intermedio per la produzione prospettica di idrogeno, all’interno di una nuova filiera energetica; (iv) la modifica dello statuto e della governance dell’IAS, ivi inclusa l’introduzione di un sistema di finanziamento con cap da parte dei privati in relazione ai costi di gestione e agli investimenti programmati.
26. In conclusione, la gestione delle attuali crisi nel Polo industriale offre oggi un’ultima chiamata per costruire una strategia lungimirante per un futuro sostenibile, focalizzato su energie rinnovabili, decarbonizzazione, desalinizzazione, filiera dell’idrogeno, centralità della tutela dell’ambiente e della salute, riqualificazione dei lavoratori, attrattività per nuove imprese. Sulla desalinizzazione ad esempio – anche nel contesto di una filiera dell’idrogeno – perché non pensare a candidare il Polo per un progetto d’interesse europeo strategico su uso e riuso di risorse idriche nell’area mediterranea? Le proposte non mancano. Ma vanno avviate al più presto. Senza un’azione immediata e decisa si rischia di spegnere di qui ai prossimi quindici anni il Polo, senza che sia avvenuto alcun rilancio occupazionale e di investimenti, senza che sia stata avviata una strategia di riqualificazione ambientale e di tutela della salute nei territori interessati.
27. Il quadro peggiore è quello di una crisi industriale, occupazionale e ambientale senza precedenti e senza soluzioni: una povertà economica, ambientale e della salute destinata ad alimentarsi e ad aggravarsi nel tempo.
Sen. Antonio Nicita
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