Forze di mercato e mercato per forza
01/09/07 20:38 Filed in: Law & Economics
di Antonio NicitaTornano, come sempre a fine estate, le cifre sui rincari in bolletta. Con la discussione della prossima finanziaria (a proposito chiediamo sommessamente ai responsabili di non replicare la soap dello scorso anno) si annuncia una nuova lenzuolata di liberalizzazioni. Quest'estate il bravo Carmine Fotina ha dedicato un paginone de IlSole24ORE al tema, ospitando gentilmente anche una mia intervista. Fotina mostrava come nel comparto delle utilities si assista ad un paradosso tutto italiano...
: se da un punto di vista meramente normativo-regolatorio l’Italia appare in linea con le media europea di attuazione (con alcuni superamenti nel gas, nel trasporto ferroviario merci e in taluni ambiti delle comunicazioni), dal punto di vista della persistenza della dominanza degli incumbent ex-monopolisti legali, del divario delle quote di mercato tra soggetto dominante e nuovi entranti, della esigua numerosità di nuovi entranti e delle azioni antitrust adottate contro gli incumbent, l’Italia è certamente al di sotto della media europea. Inoltre, mentre in alcuni settori, i prezzi sono diminuiti come risultato del processo di liberalizzazione, in altri essi registrano un trend in crescita. Sebbene tali difficoltà siano presenti ovunque nel panorama europeo, pur con notevoli eccezioni, dal momento che in Italia tali caratteristiche oltrepassano le specificità settoriali, occorre chiedersi se esiste un qualche ‘fattore italiano’ che ostacola il pieno sviluppo della concorrenza nei diversi settori analizzati.
Un primo fattore comune alla regolamentazione settoriali è dato dalla persistenza di integrazione verticale dell’operatore dominante e dalla possibilità di attuare strategie di leveraging e di price squeeze verso i concorrenti nella fase dell’accesso wholesale alla risorsa essenziale (rete elettrica, importazione di gas, rete di telecomunicazione fissa, rete ferroviaria). In tutti questi settori la Commissione europea, pur consapevole dell’economie rinvenibili nei processi di integrazione verticale, ha raccomandato la separazione societaria come strumento indispensabile per promuovere un efficiente allineamento degli incentivi degli operatori garantendo terzietà e neutralità nell’accesso alla risorsa essenziale.
La mancata separazione verticale strutturale (proprietaria) non soltanto impedisce un controllo efficace dei costi dell’operatore, ma alimenta barriere all’entrata invisibili, ma non per questo meno efficaci, quali sono le cd. barriere strategiche: molti nuovi entranti potenziali decidono di non investire affatto in un settore nel quale il soggetto dominante è anche il titolare della risorsa essenziale ai concorrenti per accedere al mercato.
Un secondo fattore che può spiegare la specificità italiana è dato dalle elevate barriere di natura amministrativa, oggi particolarmente incisive nel comparto energetico e in quello ferroviario. Recenti studi OCSE (Nicoletti et al.) non mancano di evidenziare la correlazione esistente tra bassa concorrenza, bassa competitività ed elevate barriere amministrative. Ciò è ancora più evidente nei casi in cui, come avviene nel settore ferroviario, il soggetto preposto al rilascio di licenze e autorizzazione è parte del medesimo gruppo societario nel quale milita l’impresa dominante.
Un terzo fattore è dato dall’assenza di strumenti efficaci di enforcement alle autorità di settore e alla stessa antitrust (e alla totale mancanza di un’autorità di settore per il trasporto ferroviario). Stupisce osservare, nei primi diciassette anni della legge antitrust italiana, il tasso di istruttorie rivolte contro il soggetto dominante nelle tlc, nell’energia e nel trasporto ferroviario. Il tasso di recidiva è senz’altro da record.
Un quarto fattore è da riscontrare nella circostanza che, nei settori a rete, ciò che rileva al fine di garantire assetti concorrenziali sul mercato è dato non soltanto dalle dinamiche che agiscono dal lato dell’offerta (e dalle misure regolatorie che insistono ad esempio sul governo delle reti), ma anche dall’inerzia dei consumatori a cambiare operatore nel caso di contratti di durata. In molti casi questa inerzia è indotta dalla scarsa trasparenza, dai costi di recesso del contratto o da incentivi al rinnovo dello stesso, sotto forma di sconti-fedeltà, sconti-target o clausole di ‘matching price’. Questa vischiosità rende opaca la concorrenza sui prezzi e non incoraggia innovazioni nella qualità del servizio. Molta parte della persistenza della dominanza in mercati liberalizzati ha a che fare con persistenti rigidità dal lato della domanda.
Criticità nel comparto elettrico
Le recenti indagini AGCM-AEEG hanno mostrato come nel mercato elettrico ENEL risulti ancora in una posizione largamente dominante, sia nella capacità di produzione che in quella distributiva. Sebbene si consolidino posizioni di nuovi entranti (ENDESA, EDISON), in tutte e quattro le macrozone territoriali individuate, ENEL resta l’operatore dominante e ‘pivotale’. L’AGCM ha poi rilevato, nel 2005, come ENEL abbia abusato della propria posizione dominante praticando prezzi non uniformi nelle diverse macrozone del paese, in modo da praticare prezzi più aggressivi nelle sole zone nelle quali più acceso è risultato il confronto concorrenziale. Come risultato di questa istruttoria, ENEL si è impegnata a praticare prezzi uniformi a livello nazionale. L’andamento dei prezzi tuttavia non è chiaro, alla pressioni concorrenziali fa da contrappasso la crescita di domanda energetica che spinge verso l’alto i prezzi. L’AGCM ha raccomandato come rimedio strutturale quello della separazione strutturale ENEL e TERNA (titolare della rete trasmissiva nazionale) come strumento di riallineamento degli incentivi per favorire l’ingresso di nuovi operatori, anche attraverso invetsimenti volti al miglioramento della interconnessione delle reti e alla realizzazione di nuovi siti produttivi.
Criticità nella distribuzione gas
Il mercato del gas ha conosciuto in Italia un processo di liberalizzazione tra i più avanzati a livello comunitario. La liberalizzazione ha agito su due livelli: a livello upstream, fissando tetti alle importazioni e vincoli alla lunga durata contrattuale degli impegni di importazione in capo al gruppo ENI; al livello dowstream imponendo precisi obblighi alla rete di distribuzione SNAM, controllata da ENI.
Come ha mostrato la recente indagine AEEG, il settore presenta diverse criticità.
La prima e più evidente è dovuta alla integrazione verticale tra SNAM RETE GAS e il gruppo ENI, importatore nazionale gas e soggetto largamente dominante sul mercato, cosa che spiega ampiamente la scarsa dinamica concorrenziale osservata.
La seconda è data da un tendenziale incremento dei prezzi, collegato alla dinamica inflazionistica e alla domanda di energia nazionale e internazionale. La terza è rinvenibile nella scarsa disponibilità di rigassificatori, la cui disponibilità renderebbe meno vincolante l’importazione dai gasdotti attuali.
Altre criticità sono state osservate anche sotto il profilo dei contratti retail: poco trasparenti, con elevati costi di recesso, con service level agreement poco chiari.
Anche in questo caso l’AGCM non ha mancato di suggerire la separazione della rete nazionale di SNAM dal gruppo ENI come uno dei meccanismi pro-concorrenziali da attuare. Nel caso del gas, deve essere tuttavia tenuto presente che la liberalizzazione agisce soprattutto dal lato della domanda, data la forte dipendenza dalle importazioni. Ciò rende di per sé limitate politiche pro-concorrenziali.
Criticità nella telefonia fissa
Il settore della telefonia fissa è – tra quello a reti – quello senz’altro più liberalizzato. Gli effetti prodotti dal processo di liberalizzazione – al quale si è accompagnato un processo di privatizzazione – si sono riflessi in un considerevole numero di nuovi entranti (sia facility based che reseller), in una progressiva riduzione dei prezzi e in un miglioramento della qualità del servizio (AGCOM).
Restano tuttavia due fatti: (i) il perpetuarsi della dominanza di Telecom Italia, nonostante l’ingresso di nuovi operatori; (ii) il rinnovarsi di istruttorie per abuso di posizione dominante da parte dell’antitrust nei confronti di Telecom. Tale circostanza ha indotto AGCOM ad avviare una consultazione circa le modalità di separazione verticale della rete Telecom, sul modello openreach inglese. Il modello inglese nasceva dalla necessità di realizzare un sistema regolatorio che garantisse ai concorrenti non soltanto accesso equo e non discriminatorio alla rete dell’incumbent ma soprattutto ‘condizioni di equivalenza’ nella capacità competitiva. Data la insuperabile condizione di asimmetria informativa esistente tra regolatore e regolato, la separazione funzionale viene vista dal regolatore inglese come una misura capace di garantire livelli più elevati di concorrenza senza, al tempo stesso, sacrificare le economie di scala e di varietà tipiche della integrazione verticale. Ciò è particolarmente vero nel settore delle tlc, dove l’architettura di rete si presenta molto più complessa rispetto ai casi dell’energia e dei trasporti. In Italia il tema della separazione funzionale in senso pro-concorrenziale si è arricchito di un’altra priorità sancita da governo e autorità: quella di promozione di investimenti NGN a banda larga al fine di ridurre in pochi anni l’attuale digital divide italiano. Questo obiettivo influenza il tipo di separazione verticale immaginabile per l’incumbent.
Ad oggi le proposte sul tavolo agcom sono quattro:
1. Separazione strutturale/proprietaria con azionariato diffuso e partecipazione dei concorrenti agli investimenti attraverso investimento azionario (tale modello di fatto immagina di conferire alla NEWCO il monopolio ‘naturale’ della vecchia e della nuova rete nazionale, inducendo gli operatori a fornire una concorrenza service-based). Tale modello – nella visione di Telecom – dovrebbe tuttavia liberare l’incumbent dagli attuali obblighi e vincoli che derivano dal controllo di una essential facility.
2. Separazione funzionale senza deregulation, si tratta semplicemente di applicare la separazione funzionale all’attuale sistema regolatorio come misura pro-concorrenziale, lasciando intatto il quadro esistente anche rispetto ai nuovi invetsimenti; una soluzione che – nella visione di Telecom – ridurrebbe ogni incentivo ad investire in banda larga.
3. Separazione funzionale con deregulation, si tratta di applicare questa misura ad un quadro regolatorio modificato in almeno una delle tre direzioni: (a) regulatory holidays sui prezzi di accesso relativi alle nuove reti (broadband premium); (b) deregulation sui vincoli di prezzo retail; (c) modifica delle attuali asimmetrie nei prezzi di terminazione praticati dai nuovi entranti.
4. Separazione funzionale e investimenti cooperativi: si tratta di immaginare (come delineato qui) – per un periodo di tempo limitato e previa esenzione antitrust – una concertazione territoriale di investimenti in banda larga tra concorrenti tale da ridurre il digital divide in un tempo certo e ragionevole evitando duplicazioni inefficienti della rete. Per il periodo in questione, ciascun operatore sarebbe obbligato ad utilizzare le reti a banda larga dei concorrenti.
Criticità nel trasporto ferroviario
Nel settore ferroviario, come nel settore del gas, l’Italia si è contraddistinta per una trasposizione innovativa e avanzata dei pacchetti di direttive comunitarie. Un elemento di ciò è rinvenibile nella circostanza che al modello della mera separazione contabile – raccomandato nelle direttive come misura minima - è stato preferito il modello della separazione funzionale, in particolare tra RFI e TRENITALIA. Rispetto al settore ferroviario vanno distinti almeno tre ambiti: quello del trasporto (passeggeri) su rete nazionale; quello del trasporto su rete locale-regionale (passeggeri); quello del trasporto merci. Mentre il trasporto merci ha registrato la presenza di nuovi entranti ed una recente crescita del numero di km serviti, il trasporto passeggeri su rete regionale ha registrato timidissimi passi in avanti (non sono state effettuate le procedure previste per l’assegnazione via gara delle porzioni di rete), mentre quello su scala nazionale è, di fatto, monopolistico. Sono perlomeno cinque le ragioni principali dell’assente dinamica concorrenziale nel trasporto passeggeri: ragioni di sicurezza (che rendono onerosi gli standard minimi che un nuovo entrante dovrebbe soddisfare); congestione della rete nelle tratte più redditive; scarsa remuneratività degli investimenti per nuovi entranti rispetto ai prezzi medi retail; scarsa disponibilità di un mercato wholesale per i mezzi di trazione (locomotive) compatibili con il sistema ferroviario italiano. Con riferimento a quest’ultimo punto, va rilevato che la Commissione Europea nel caso FS/GVG ha ottenuto dal gruppo FS un impegno a fornire mezzi di trazione ad un concorrente attivo su una tratta internazionale che coinvolgeva un tratto italiano. La mancata disponibilità di un mercato dell’usato per le locomotive compatibili con il sistema ferroviario italiano (generato sia dagli alti costi di leasing per locomotive nuove e dai lunghi tempi di consegna delle stesse, sia dalla circostanza che all’epoca della separazione funzionale tutto il materiale rotabile di FS è stato attribuito a Trenitalia) ha indotto la di fatto la Commissione a ritenere che, sul mercato italiano, oltre alla rete ferroviaria anche il parco locomotive di Trenitalia possa costituire una risorsa essenziale il cui accesso è necessario per garantire una entrata immediata dei concorrenti. Un altro elemento di criticità è stato anche individuato nella mancata introduzione nel contratto di programma tra stato e gruppo FS che disciplina prezzi e finanziamenti di chiari meccanismi incentivanti per la riduzione dei costi, l’adeguamento dei prezzi e il soddisfacimento di standard qualitativi minimi.
Il 21 marzo scorso la Commissione europea ha avviato una procedura di infrazione contro dieci Stati membri – tra cui l’Italia - che non hanno ancora notificato le misure nazionali necessarie per recepire le due direttive fondamentali del cosiddetto "secondo pacchetto ferroviario". L'obiettivo delle direttive è garantire livelli elevati di sicurezza e interoperabilità per le operazioni di trasporto ferroviario in tutta l'Europa. La direttiva 2004/49/CE sulla sicurezza delle ferrovie, che intende rafforzare la sicurezza delle ferrovie assicurando la piena trasparenza delle procedure di sicurezza in vigore, stabilisce una procedura per il rilascio di certificati di sicurezza, che ogni impresa ferroviaria deve ottenere prima di poter operare treni sulla rete europea. L'obiettivo è portare gradualmente i sistemi nazionali di sicurezza ai massimi livelli comuni europei, stabiliti dalla Commissione dopo i necessari lavori preparatori svolti a livello tecnico insieme all'Agenzia ferroviaria europea. La direttiva impone inoltre agli Stati membri di istituire un'autorità indipendente preposta alla sicurezza e un organismo investigativo per gli incidenti nel trasporto ferroviario. Il tema della sicurezza è decisivo anche ai fini della concorrenza (per evitare che la legittima preoccupazione sulla sicurezza possa costituire un alibi per non sviluppare concorrenza). L'ultimo CdM ha posto rimedio.
Verso una politica comune delle reti?
Guardando ai diversi settori, pur ammettendo le specificità che li caratterizzano, è possibile individuare una ‘politica comune’ che agisce sia dal lato della domanda che dal lato dell’offerta:
a. Lato offerta: separazione proprietaria
i. Favorire Accesso Risorse essenziali
ii. Ripristinare incentivi volti a incoraggiare entrata
iii. Trasparenza sui costi
b. Lato domanda: mobilità consumatori
i. Ridurre costi di switch per contratti di durata
ii. Eliminare costi di recesso
iii. Permettere confronto di prezzi e qualità su prodotti standardizzati e confrontabili
Un primo fattore comune alla regolamentazione settoriali è dato dalla persistenza di integrazione verticale dell’operatore dominante e dalla possibilità di attuare strategie di leveraging e di price squeeze verso i concorrenti nella fase dell’accesso wholesale alla risorsa essenziale (rete elettrica, importazione di gas, rete di telecomunicazione fissa, rete ferroviaria). In tutti questi settori la Commissione europea, pur consapevole dell’economie rinvenibili nei processi di integrazione verticale, ha raccomandato la separazione societaria come strumento indispensabile per promuovere un efficiente allineamento degli incentivi degli operatori garantendo terzietà e neutralità nell’accesso alla risorsa essenziale.
La mancata separazione verticale strutturale (proprietaria) non soltanto impedisce un controllo efficace dei costi dell’operatore, ma alimenta barriere all’entrata invisibili, ma non per questo meno efficaci, quali sono le cd. barriere strategiche: molti nuovi entranti potenziali decidono di non investire affatto in un settore nel quale il soggetto dominante è anche il titolare della risorsa essenziale ai concorrenti per accedere al mercato.
Un secondo fattore che può spiegare la specificità italiana è dato dalle elevate barriere di natura amministrativa, oggi particolarmente incisive nel comparto energetico e in quello ferroviario. Recenti studi OCSE (Nicoletti et al.) non mancano di evidenziare la correlazione esistente tra bassa concorrenza, bassa competitività ed elevate barriere amministrative. Ciò è ancora più evidente nei casi in cui, come avviene nel settore ferroviario, il soggetto preposto al rilascio di licenze e autorizzazione è parte del medesimo gruppo societario nel quale milita l’impresa dominante.
Un terzo fattore è dato dall’assenza di strumenti efficaci di enforcement alle autorità di settore e alla stessa antitrust (e alla totale mancanza di un’autorità di settore per il trasporto ferroviario). Stupisce osservare, nei primi diciassette anni della legge antitrust italiana, il tasso di istruttorie rivolte contro il soggetto dominante nelle tlc, nell’energia e nel trasporto ferroviario. Il tasso di recidiva è senz’altro da record.
Un quarto fattore è da riscontrare nella circostanza che, nei settori a rete, ciò che rileva al fine di garantire assetti concorrenziali sul mercato è dato non soltanto dalle dinamiche che agiscono dal lato dell’offerta (e dalle misure regolatorie che insistono ad esempio sul governo delle reti), ma anche dall’inerzia dei consumatori a cambiare operatore nel caso di contratti di durata. In molti casi questa inerzia è indotta dalla scarsa trasparenza, dai costi di recesso del contratto o da incentivi al rinnovo dello stesso, sotto forma di sconti-fedeltà, sconti-target o clausole di ‘matching price’. Questa vischiosità rende opaca la concorrenza sui prezzi e non incoraggia innovazioni nella qualità del servizio. Molta parte della persistenza della dominanza in mercati liberalizzati ha a che fare con persistenti rigidità dal lato della domanda.
Criticità nel comparto elettrico
Le recenti indagini AGCM-AEEG hanno mostrato come nel mercato elettrico ENEL risulti ancora in una posizione largamente dominante, sia nella capacità di produzione che in quella distributiva. Sebbene si consolidino posizioni di nuovi entranti (ENDESA, EDISON), in tutte e quattro le macrozone territoriali individuate, ENEL resta l’operatore dominante e ‘pivotale’. L’AGCM ha poi rilevato, nel 2005, come ENEL abbia abusato della propria posizione dominante praticando prezzi non uniformi nelle diverse macrozone del paese, in modo da praticare prezzi più aggressivi nelle sole zone nelle quali più acceso è risultato il confronto concorrenziale. Come risultato di questa istruttoria, ENEL si è impegnata a praticare prezzi uniformi a livello nazionale. L’andamento dei prezzi tuttavia non è chiaro, alla pressioni concorrenziali fa da contrappasso la crescita di domanda energetica che spinge verso l’alto i prezzi. L’AGCM ha raccomandato come rimedio strutturale quello della separazione strutturale ENEL e TERNA (titolare della rete trasmissiva nazionale) come strumento di riallineamento degli incentivi per favorire l’ingresso di nuovi operatori, anche attraverso invetsimenti volti al miglioramento della interconnessione delle reti e alla realizzazione di nuovi siti produttivi.
Criticità nella distribuzione gas
Il mercato del gas ha conosciuto in Italia un processo di liberalizzazione tra i più avanzati a livello comunitario. La liberalizzazione ha agito su due livelli: a livello upstream, fissando tetti alle importazioni e vincoli alla lunga durata contrattuale degli impegni di importazione in capo al gruppo ENI; al livello dowstream imponendo precisi obblighi alla rete di distribuzione SNAM, controllata da ENI.
Come ha mostrato la recente indagine AEEG, il settore presenta diverse criticità.
La prima e più evidente è dovuta alla integrazione verticale tra SNAM RETE GAS e il gruppo ENI, importatore nazionale gas e soggetto largamente dominante sul mercato, cosa che spiega ampiamente la scarsa dinamica concorrenziale osservata.
La seconda è data da un tendenziale incremento dei prezzi, collegato alla dinamica inflazionistica e alla domanda di energia nazionale e internazionale. La terza è rinvenibile nella scarsa disponibilità di rigassificatori, la cui disponibilità renderebbe meno vincolante l’importazione dai gasdotti attuali.
Altre criticità sono state osservate anche sotto il profilo dei contratti retail: poco trasparenti, con elevati costi di recesso, con service level agreement poco chiari.
Anche in questo caso l’AGCM non ha mancato di suggerire la separazione della rete nazionale di SNAM dal gruppo ENI come uno dei meccanismi pro-concorrenziali da attuare. Nel caso del gas, deve essere tuttavia tenuto presente che la liberalizzazione agisce soprattutto dal lato della domanda, data la forte dipendenza dalle importazioni. Ciò rende di per sé limitate politiche pro-concorrenziali.
Criticità nella telefonia fissa
Il settore della telefonia fissa è – tra quello a reti – quello senz’altro più liberalizzato. Gli effetti prodotti dal processo di liberalizzazione – al quale si è accompagnato un processo di privatizzazione – si sono riflessi in un considerevole numero di nuovi entranti (sia facility based che reseller), in una progressiva riduzione dei prezzi e in un miglioramento della qualità del servizio (AGCOM).
Restano tuttavia due fatti: (i) il perpetuarsi della dominanza di Telecom Italia, nonostante l’ingresso di nuovi operatori; (ii) il rinnovarsi di istruttorie per abuso di posizione dominante da parte dell’antitrust nei confronti di Telecom. Tale circostanza ha indotto AGCOM ad avviare una consultazione circa le modalità di separazione verticale della rete Telecom, sul modello openreach inglese. Il modello inglese nasceva dalla necessità di realizzare un sistema regolatorio che garantisse ai concorrenti non soltanto accesso equo e non discriminatorio alla rete dell’incumbent ma soprattutto ‘condizioni di equivalenza’ nella capacità competitiva. Data la insuperabile condizione di asimmetria informativa esistente tra regolatore e regolato, la separazione funzionale viene vista dal regolatore inglese come una misura capace di garantire livelli più elevati di concorrenza senza, al tempo stesso, sacrificare le economie di scala e di varietà tipiche della integrazione verticale. Ciò è particolarmente vero nel settore delle tlc, dove l’architettura di rete si presenta molto più complessa rispetto ai casi dell’energia e dei trasporti. In Italia il tema della separazione funzionale in senso pro-concorrenziale si è arricchito di un’altra priorità sancita da governo e autorità: quella di promozione di investimenti NGN a banda larga al fine di ridurre in pochi anni l’attuale digital divide italiano. Questo obiettivo influenza il tipo di separazione verticale immaginabile per l’incumbent.
Ad oggi le proposte sul tavolo agcom sono quattro:
1. Separazione strutturale/proprietaria con azionariato diffuso e partecipazione dei concorrenti agli investimenti attraverso investimento azionario (tale modello di fatto immagina di conferire alla NEWCO il monopolio ‘naturale’ della vecchia e della nuova rete nazionale, inducendo gli operatori a fornire una concorrenza service-based). Tale modello – nella visione di Telecom – dovrebbe tuttavia liberare l’incumbent dagli attuali obblighi e vincoli che derivano dal controllo di una essential facility.
2. Separazione funzionale senza deregulation, si tratta semplicemente di applicare la separazione funzionale all’attuale sistema regolatorio come misura pro-concorrenziale, lasciando intatto il quadro esistente anche rispetto ai nuovi invetsimenti; una soluzione che – nella visione di Telecom – ridurrebbe ogni incentivo ad investire in banda larga.
3. Separazione funzionale con deregulation, si tratta di applicare questa misura ad un quadro regolatorio modificato in almeno una delle tre direzioni: (a) regulatory holidays sui prezzi di accesso relativi alle nuove reti (broadband premium); (b) deregulation sui vincoli di prezzo retail; (c) modifica delle attuali asimmetrie nei prezzi di terminazione praticati dai nuovi entranti.
4. Separazione funzionale e investimenti cooperativi: si tratta di immaginare (come delineato qui) – per un periodo di tempo limitato e previa esenzione antitrust – una concertazione territoriale di investimenti in banda larga tra concorrenti tale da ridurre il digital divide in un tempo certo e ragionevole evitando duplicazioni inefficienti della rete. Per il periodo in questione, ciascun operatore sarebbe obbligato ad utilizzare le reti a banda larga dei concorrenti.
Criticità nel trasporto ferroviario
Nel settore ferroviario, come nel settore del gas, l’Italia si è contraddistinta per una trasposizione innovativa e avanzata dei pacchetti di direttive comunitarie. Un elemento di ciò è rinvenibile nella circostanza che al modello della mera separazione contabile – raccomandato nelle direttive come misura minima - è stato preferito il modello della separazione funzionale, in particolare tra RFI e TRENITALIA. Rispetto al settore ferroviario vanno distinti almeno tre ambiti: quello del trasporto (passeggeri) su rete nazionale; quello del trasporto su rete locale-regionale (passeggeri); quello del trasporto merci. Mentre il trasporto merci ha registrato la presenza di nuovi entranti ed una recente crescita del numero di km serviti, il trasporto passeggeri su rete regionale ha registrato timidissimi passi in avanti (non sono state effettuate le procedure previste per l’assegnazione via gara delle porzioni di rete), mentre quello su scala nazionale è, di fatto, monopolistico. Sono perlomeno cinque le ragioni principali dell’assente dinamica concorrenziale nel trasporto passeggeri: ragioni di sicurezza (che rendono onerosi gli standard minimi che un nuovo entrante dovrebbe soddisfare); congestione della rete nelle tratte più redditive; scarsa remuneratività degli investimenti per nuovi entranti rispetto ai prezzi medi retail; scarsa disponibilità di un mercato wholesale per i mezzi di trazione (locomotive) compatibili con il sistema ferroviario italiano. Con riferimento a quest’ultimo punto, va rilevato che la Commissione Europea nel caso FS/GVG ha ottenuto dal gruppo FS un impegno a fornire mezzi di trazione ad un concorrente attivo su una tratta internazionale che coinvolgeva un tratto italiano. La mancata disponibilità di un mercato dell’usato per le locomotive compatibili con il sistema ferroviario italiano (generato sia dagli alti costi di leasing per locomotive nuove e dai lunghi tempi di consegna delle stesse, sia dalla circostanza che all’epoca della separazione funzionale tutto il materiale rotabile di FS è stato attribuito a Trenitalia) ha indotto la di fatto la Commissione a ritenere che, sul mercato italiano, oltre alla rete ferroviaria anche il parco locomotive di Trenitalia possa costituire una risorsa essenziale il cui accesso è necessario per garantire una entrata immediata dei concorrenti. Un altro elemento di criticità è stato anche individuato nella mancata introduzione nel contratto di programma tra stato e gruppo FS che disciplina prezzi e finanziamenti di chiari meccanismi incentivanti per la riduzione dei costi, l’adeguamento dei prezzi e il soddisfacimento di standard qualitativi minimi.
Il 21 marzo scorso la Commissione europea ha avviato una procedura di infrazione contro dieci Stati membri – tra cui l’Italia - che non hanno ancora notificato le misure nazionali necessarie per recepire le due direttive fondamentali del cosiddetto "secondo pacchetto ferroviario". L'obiettivo delle direttive è garantire livelli elevati di sicurezza e interoperabilità per le operazioni di trasporto ferroviario in tutta l'Europa. La direttiva 2004/49/CE sulla sicurezza delle ferrovie, che intende rafforzare la sicurezza delle ferrovie assicurando la piena trasparenza delle procedure di sicurezza in vigore, stabilisce una procedura per il rilascio di certificati di sicurezza, che ogni impresa ferroviaria deve ottenere prima di poter operare treni sulla rete europea. L'obiettivo è portare gradualmente i sistemi nazionali di sicurezza ai massimi livelli comuni europei, stabiliti dalla Commissione dopo i necessari lavori preparatori svolti a livello tecnico insieme all'Agenzia ferroviaria europea. La direttiva impone inoltre agli Stati membri di istituire un'autorità indipendente preposta alla sicurezza e un organismo investigativo per gli incidenti nel trasporto ferroviario. Il tema della sicurezza è decisivo anche ai fini della concorrenza (per evitare che la legittima preoccupazione sulla sicurezza possa costituire un alibi per non sviluppare concorrenza). L'ultimo CdM ha posto rimedio.
Verso una politica comune delle reti?
Guardando ai diversi settori, pur ammettendo le specificità che li caratterizzano, è possibile individuare una ‘politica comune’ che agisce sia dal lato della domanda che dal lato dell’offerta:
a. Lato offerta: separazione proprietaria
i. Favorire Accesso Risorse essenziali
ii. Ripristinare incentivi volti a incoraggiare entrata
iii. Trasparenza sui costi
b. Lato domanda: mobilità consumatori
i. Ridurre costi di switch per contratti di durata
ii. Eliminare costi di recesso
iii. Permettere confronto di prezzi e qualità su prodotti standardizzati e confrontabili
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