Finanziamenti senza Fondo?
26/07/07 13:26 Filed in: Law & Economics
di Antonio e MarcelloNei giorni scorsi è stato presentato un disegno di legge congiunto dal deputato Colasio e dalla senatrice Franco di riordino del finanziamento pubblico e privato al cinema. Le premesse e gli obiettivi generali di semplificazione e sistematizzazione di un settore polverizzato tra mille enti ci sembra un passo avanti. Quello che ad oggi ci convince di meno è la parte 'economica', quella che per intenderci si occupa di reperire i soldi per finanziare l'industria del cinema italiano. Siamo sicuri che - senza arrivare alla proposta estrem(ist)a dell'economista Perotti (IlSole24Ore, 9/9/05) - altri meccanismi ibridi non siano più efficaci ed efficienti?
Al centro della proposta di riforma vi è l’istituzione del Centro nazionale per il cinema e l’audiovisivo la cui attività punta alla “razionalizzazione, innovazione e semplificazione”. Si tratta di un organismo di diritto pubblico, con sede in Roma, al quale dovrebbero confluire tutte le Istituzioni, gli Enti (es. Cinecittà Holding Spa) e le Fondazioni (es. Centro Sperimentale di Cinematografia) oggi attive nel settore cinematografico e dell’audiovisivo.
Presso il Centro verrebbe inoltre istituita la Commissione per il Cinema e l’Audiovisivo (composta da 6-11 membri) che, sulla base di criteri definiti dal CdA del Centro, “…valuta e classifica i progetti, le opere e i requisiti dei soggetti che richiedono l’accesso ai contributi selettivi”.
In particolare, il finanziamento delle attività del Centro è assicurato dall’istituzione del Fondo per il finanziamento del cinema e dell’audiovisivo che verrebbe alimentato da risorse private (nella forma di contributi forzosi obbligatori) e dallo Stato attraverso una quota parte del Fondo Unico per lo Spettacolo spettante per le attività cinematografiche e/o da proventi da introiti derivanti dall’otto per mille, lotterie ecc.
Per ciò che attiene al finanziamento non statale del Fondo, le risorse verrebbero ricavate attraverso l’introduzione del prelievo di una quota percentuale del fatturato, al netto dell’IVA:
• da pubblicità, canoni e abbonamenti di operatori di rete, emittenti televisive nazionali e fornitori di contenuti audiovisivi;
• degli operatori di rete, emittenti televisive nazionali e fornitori di contenuti audiovisivi che offrono servizi e programmi a pagamento;
• degli operatori TLC;
• dei distributori di home-video derivante da noleggio e vendita di audiovisivi
• da ‘bigliettazione’ degli esercenti cinematografici.
Accanto al prelievo fiscale finalizzato al finanziamento del Fondo, viene previsto un ulteriore obbligo per le emittenti televisive nazionali , gli operatori di rete e i fornitori di contenuti finalizzato alla promozione del cinema e del prodotto audiovisivo: si tratta dell’obbligo di riservare una quota, non inferiore al 10% (15% per il servizio pubblico RTV) del fatturato annuo complessivo al netto dell’IVA, alla produzione e acquisto di opere filmiche e audiovisive europee realizzate da produttori indipendenti (di cui almeno il 50% per italiani o comunitari e di questo almeno il 50% per i soli italiani).
Viene inoltre prevista la possibilità per gli stessi soggetti di usufruire di un credito d’imposta sull’IRPEG secondo criteri, parametri e modalità da definire, nel caso in cui, fermi restando gli obblighi di cui all’art. 10, una quota parte dell’obbligo di produzione e acquisto di opere viene tradotto in finanziamenti aggiuntivi al Fondo.
Infine, vengono previsti obblighi di programmazione e di trasmissione per operatori di rete, emittenti televisive nazionali e fornitori di contenuti audiovisivi. Questi soggetti devono destinare più della metà del tempo mensile di trasmissione, al netto di notiziari, manifestazioni sportive, pubblicità, servizi teletex, talk show o televendite, alle opere filmiche e audiovisive europee. Tale quota deve essere distribuita ugualmente all’interno di ciascuna fascia oraria di programmazione e almeno il 50% in prime time.
Con riferimento poi alla politica di erogazione dei finanziamenti del Fondo, i contributi sono distinti in:
• automatici alle imprese di produzione cinematografica fino al 50% del costo complessivo dell’opera o il 70% del costo massimo ammissibile;
• complementari imprese di produzione cinematografica in forma di anticipazione finanziaria soggetta all’obbligo di rimborso;
• contributi per la promozione doppiaggio e sottotitolazione
• selettivi per opere prime e seconde di cui è riconosciuta “la particolare qualità artistica o valore culturale fino all’80% del costo o al massimo costo ammissibile.
Gli incentivi, secondo criteri, parametri e modalità di accesso definiti dal Centro, sono previsti per:
• imprese che distribuiscono opere italiane e europee come contributo percentuale sull’introiti del film;
• imprese che distribuiscono opere che hanno ottenuto contributi selettivi in percentuale ai fondi ottenuti;
• esportatori di opere a cui è stato fornito contributo, sotto forma di partecipazione ai diritti di sfruttamento e incassi realizzati;
• esercenti cinematografici, imprese di esercizio, proprietari di sale ecc.
• industrie tecniche cinematografiche sono concessi mutui decennali tasso agevolato o contributi sugli interessi per investimenti destinati alla realizzazione, trasformazione, ristrutturazione o adeguamento strutturale e tecnologico di teatri di posa, stabilimenti di sviluppo e stampa, sincronizzazione e di post-produzione.
Con riferimento al Fondo, il meccanismo di finanziamento delle attività di pertinenza del costituendo Centro per nazionale per il cinema e l’audiovisivo, nell’idea del legislatore dovrebbe essere sostenuto da due pilastri: uno pubblico e l’altro privato. La dotazione pubblica deriverebbe, in una prima fase, dalla destinazione all’attività del centro della quota parte del Fondo Unico per lo Spettacolo (FUS), istituito con la legge 163 del 1985, spettante alle attività cinematografiche. La dotazione privata si originerebbe dall’introduzione di una contribuzione forzosa, paragonabile a una tassa di scopo, a carico dei soggetti privati identificati dal comma 2 dell’art. 10.
Sotto questo profilo, la misura prevista va criticata, sotto il profilo economico, per almeno cinque distinti profili: (a) per l’inefficacia e le distorsioni insite nella natura stessa della tassa di scopo rispetto al contesto economico e industriale di riferimento; (b) per la possibilità di impiegare strumenti alternativi meno distorsivi; (c) per la circostanza che tale sottrazione di risorse ad usi alternativi può avere l’effetto di deprimere gli investimenti privati nella produzione cinematografica; (d) perché i meccanismi di selezione con cui opera la Commissione non appaiono garantire in ogni caso una spesa efficace ed efficiente; (e) perché il disegno di legge impone congiuntamente tre obblighi pesantissimi che deprimono drasticamente ogni incentivo all’innovazione, senza fornire alle imprese la possibilità di scegliere flessibilmente il meccanismo più adatto al proprio profilo di impresa.
Con riferimento al primo punto, deve rilevarsi che la tassa di scopo nasce con un preciso obiettivo: si tratta cioé di una tassa il cui gettito è finalizzato alla realizzazione di uno specifico scopo. Questo tipo di tassa è conosciuta nel modo anglosassone come hypothecation tax, ovvero hypothetical dedication tax. Negli USA un esempio di tassa di scopo è la tassa sulla benzina il cui gettito serve a finanziare la costruzione di infrastrutture di trasporto. In Europa un esempio di tassa di scopo è rappresentato dal canone televisivo attraverso cui sono finanziate le RTV pubbliche. In Italia a tassa di scopo sono assimilabili: la tassa regionale per il diritto allo studio, il tributo regionale sul conferimento in discarica, l’imposta regionale sulle emissioni sonore degli aeromobili ed infine la ben più famosa Tarsu. In termini generali si può affermare che la tassa di scopo risponde al criterio del tax-benefit secondo cui l’onere della produzione di un servizio a vantaggio prevalente o esclusivo di un certo ambito sociale è sostenuto da questo ultimo attraverso il pagamento del tributo necessario a coprirne il relativo costo. Nel caso di specie, ciò equivale ad affermare che si assume che i soggetti sui quali grava la tassa di scopo siano chiamati, con tale contributo, a ‘compensare’ la società per le esternalità negative prodotte dalla loro azione sulla cultura e sul cinema in genere. Si tratta, come è evidente, di una forzatura. Anche ammettendo che , in linea di pura ipotesi, ciò fosse vero, è da rilevare che la tassa di scopo in quanto tale è stata oggetto di numerose critiche da parte di diversi economisti (Buchanan “The Economics of Earmarked Taxes”, Journal of Political Economy 1963 71, 457-469), i quali ne hanno criticato sia l’impatto discorsivo che l’efficacia nel generare un reddito certo. Ci si chiede, in breve, se la tassa di scopo rappresenti il modo più efficiente per accrescere la trasparenza e ridurre la gravità dei fallimenti allocativi che si realizzano nella spesa pubblica. Inoltre occorre tracciare una chiara distinzione tra schemi di tassazione di scopo dove sussiste l’obbligo a spendere quanto ricavato in particolari programmi ovvero l’impegno a spendere il gettito per un particolare fine. L’obiezione classica è che il meccanismo implicito in una tassa di scopo può indurre uno spreco di risorse o una spesa insufficiente, in quanto non c’è nessuna base razionale per ritenere che l’ammontare ottimo di gettito sarà ottenuto. In alcuni casi può essere inferiore alle effettive esigenze di spesa. In altri casi, può registrarsi il paradosso opposto per il quale si decide sempre di spendere quanto si ottiene con la tassa di scopo, anche quando questo gettito eccede le effettive necessità. Si induce cioè un eccesso di prelievo e un eccesso di spesa.
La seconda critica deriva dalla circostanza che, con particolare riferimento al settore del cinema, esistono diffuse esperienze internazionali che dimostrano come sia possibile finanziare l’industria e la sua crescita attraverso strumenti alternativi più incentivanti. Lo strumento più impiegato è quello del tax shelter in forma pura o ibrida: si tratta di uno strumento di defiscalizzazione che favorisce il reinvestimento degli utili prodotti all'interno del settore ma anche di capitali provenienti da privati. La natura incentivante è evidente: non si agisce sugli incentivi a produrre, ma si canalizzano gli incentivi ad investire attraverso la leva dello sconto fiscale. Ciò implica un meccanismo virtuoso che ha prodotto anche un gettito rilevante nei apesi in cui è stata applicata. Ad esempio in Belgio, dalla sua entrata in vigore nei settori del cinema e della televisione, il tax shelter ha permesso lo sgravio di quasi 60 milioni di euro nel 2007. A questa misura si affiancano altre forme di defiscalizzazione/sussidi/rimborsi di natura fiscale parametrati agli investimenti realizzati e/o agli obblighi di ritrasmissione, distribuzione, programmazione delle opere già prodotte, o ancora alle opere prodotte in co-produzione o infine co-finanziate con soggetti privati internazionali.
La terza critica si riferisce alla circostanza che la tassa di scopo corrisponde ad un netto trasferimento dal privato allo Stato di una parte di risorse da destinare alla produzione di beni privati, selezionati tuttavia dal pubblico, risorse che sarebbero altrimenti dedicate a forme di investimento nella (auto)produzione, paradossalmente riconosciuto dallo stesso decreto come il vero motore dell’industria. E’ del tutto evidente che la raccolta fiscale attraverso la tassa di scopo finisce per comprimere ogni incentivo alla produzione di contenuti e a di investimenti innovativi e rischiosi, generando peraltro un appiattimento, anche culturale, sulle tipologie di film che si collocano sulla parte più ampia della domanda media di consumo, con l’effetto di schiacciare ulteriormente produzioni locali o di nicchia.
La quarta critica si riferisce al fatto che, al di là di quanto detto sopra, non vi è alcuna garanzia che i meccanismi con cui vengono selezionate le opere da finanziare attraverso la cd Commissione abbiano sul mercato ricadute tali da compensare le imprese in tutto o in parte dell’incremento netto di costo derivante dalla imposizione fiscale. Al contrario, il risultato economico finale appare quello di produrre una perdita secca, in termini di benessere aggregato.
Infine, l’elemento più dirompente, in senso negativo, del disegno di legge ci sembra quello di presentare, congiuntamente, tre obblighi alle imprese: tassa di scopo, obbligo di re-investimento, obbligo di tramissione. Queste tre misure dovrebbero opportunamente essere poste, flessibilmente, come alternative possibili di scelta alle imprese sulla base del profilo di costi e della dimensione dell’impresa stessa, come avviene, peraltro in molte esperienze straniere. La circostanza che, invece, tali misure siano tutte imposte contemporaneamente alle imprese aggrava il quadro complessivo, mortificando gli incentivi alla innovazione e rischiando di minare alla base ogni effettiva possibilità di aumentare la produzione cinematografica, specie quella locale cui pure il disegno di legge aspira a realizzare nelle sue premesse.
Presso il Centro verrebbe inoltre istituita la Commissione per il Cinema e l’Audiovisivo (composta da 6-11 membri) che, sulla base di criteri definiti dal CdA del Centro, “…valuta e classifica i progetti, le opere e i requisiti dei soggetti che richiedono l’accesso ai contributi selettivi”.
In particolare, il finanziamento delle attività del Centro è assicurato dall’istituzione del Fondo per il finanziamento del cinema e dell’audiovisivo che verrebbe alimentato da risorse private (nella forma di contributi forzosi obbligatori) e dallo Stato attraverso una quota parte del Fondo Unico per lo Spettacolo spettante per le attività cinematografiche e/o da proventi da introiti derivanti dall’otto per mille, lotterie ecc.
Per ciò che attiene al finanziamento non statale del Fondo, le risorse verrebbero ricavate attraverso l’introduzione del prelievo di una quota percentuale del fatturato, al netto dell’IVA:
• da pubblicità, canoni e abbonamenti di operatori di rete, emittenti televisive nazionali e fornitori di contenuti audiovisivi;
• degli operatori di rete, emittenti televisive nazionali e fornitori di contenuti audiovisivi che offrono servizi e programmi a pagamento;
• degli operatori TLC;
• dei distributori di home-video derivante da noleggio e vendita di audiovisivi
• da ‘bigliettazione’ degli esercenti cinematografici.
Accanto al prelievo fiscale finalizzato al finanziamento del Fondo, viene previsto un ulteriore obbligo per le emittenti televisive nazionali , gli operatori di rete e i fornitori di contenuti finalizzato alla promozione del cinema e del prodotto audiovisivo: si tratta dell’obbligo di riservare una quota, non inferiore al 10% (15% per il servizio pubblico RTV) del fatturato annuo complessivo al netto dell’IVA, alla produzione e acquisto di opere filmiche e audiovisive europee realizzate da produttori indipendenti (di cui almeno il 50% per italiani o comunitari e di questo almeno il 50% per i soli italiani).
Viene inoltre prevista la possibilità per gli stessi soggetti di usufruire di un credito d’imposta sull’IRPEG secondo criteri, parametri e modalità da definire, nel caso in cui, fermi restando gli obblighi di cui all’art. 10, una quota parte dell’obbligo di produzione e acquisto di opere viene tradotto in finanziamenti aggiuntivi al Fondo.
Infine, vengono previsti obblighi di programmazione e di trasmissione per operatori di rete, emittenti televisive nazionali e fornitori di contenuti audiovisivi. Questi soggetti devono destinare più della metà del tempo mensile di trasmissione, al netto di notiziari, manifestazioni sportive, pubblicità, servizi teletex, talk show o televendite, alle opere filmiche e audiovisive europee. Tale quota deve essere distribuita ugualmente all’interno di ciascuna fascia oraria di programmazione e almeno il 50% in prime time.
Con riferimento poi alla politica di erogazione dei finanziamenti del Fondo, i contributi sono distinti in:
• automatici alle imprese di produzione cinematografica fino al 50% del costo complessivo dell’opera o il 70% del costo massimo ammissibile;
• complementari imprese di produzione cinematografica in forma di anticipazione finanziaria soggetta all’obbligo di rimborso;
• contributi per la promozione doppiaggio e sottotitolazione
• selettivi per opere prime e seconde di cui è riconosciuta “la particolare qualità artistica o valore culturale fino all’80% del costo o al massimo costo ammissibile.
Gli incentivi, secondo criteri, parametri e modalità di accesso definiti dal Centro, sono previsti per:
• imprese che distribuiscono opere italiane e europee come contributo percentuale sull’introiti del film;
• imprese che distribuiscono opere che hanno ottenuto contributi selettivi in percentuale ai fondi ottenuti;
• esportatori di opere a cui è stato fornito contributo, sotto forma di partecipazione ai diritti di sfruttamento e incassi realizzati;
• esercenti cinematografici, imprese di esercizio, proprietari di sale ecc.
• industrie tecniche cinematografiche sono concessi mutui decennali tasso agevolato o contributi sugli interessi per investimenti destinati alla realizzazione, trasformazione, ristrutturazione o adeguamento strutturale e tecnologico di teatri di posa, stabilimenti di sviluppo e stampa, sincronizzazione e di post-produzione.
Con riferimento al Fondo, il meccanismo di finanziamento delle attività di pertinenza del costituendo Centro per nazionale per il cinema e l’audiovisivo, nell’idea del legislatore dovrebbe essere sostenuto da due pilastri: uno pubblico e l’altro privato. La dotazione pubblica deriverebbe, in una prima fase, dalla destinazione all’attività del centro della quota parte del Fondo Unico per lo Spettacolo (FUS), istituito con la legge 163 del 1985, spettante alle attività cinematografiche. La dotazione privata si originerebbe dall’introduzione di una contribuzione forzosa, paragonabile a una tassa di scopo, a carico dei soggetti privati identificati dal comma 2 dell’art. 10.
Sotto questo profilo, la misura prevista va criticata, sotto il profilo economico, per almeno cinque distinti profili: (a) per l’inefficacia e le distorsioni insite nella natura stessa della tassa di scopo rispetto al contesto economico e industriale di riferimento; (b) per la possibilità di impiegare strumenti alternativi meno distorsivi; (c) per la circostanza che tale sottrazione di risorse ad usi alternativi può avere l’effetto di deprimere gli investimenti privati nella produzione cinematografica; (d) perché i meccanismi di selezione con cui opera la Commissione non appaiono garantire in ogni caso una spesa efficace ed efficiente; (e) perché il disegno di legge impone congiuntamente tre obblighi pesantissimi che deprimono drasticamente ogni incentivo all’innovazione, senza fornire alle imprese la possibilità di scegliere flessibilmente il meccanismo più adatto al proprio profilo di impresa.
Con riferimento al primo punto, deve rilevarsi che la tassa di scopo nasce con un preciso obiettivo: si tratta cioé di una tassa il cui gettito è finalizzato alla realizzazione di uno specifico scopo. Questo tipo di tassa è conosciuta nel modo anglosassone come hypothecation tax, ovvero hypothetical dedication tax. Negli USA un esempio di tassa di scopo è la tassa sulla benzina il cui gettito serve a finanziare la costruzione di infrastrutture di trasporto. In Europa un esempio di tassa di scopo è rappresentato dal canone televisivo attraverso cui sono finanziate le RTV pubbliche. In Italia a tassa di scopo sono assimilabili: la tassa regionale per il diritto allo studio, il tributo regionale sul conferimento in discarica, l’imposta regionale sulle emissioni sonore degli aeromobili ed infine la ben più famosa Tarsu. In termini generali si può affermare che la tassa di scopo risponde al criterio del tax-benefit secondo cui l’onere della produzione di un servizio a vantaggio prevalente o esclusivo di un certo ambito sociale è sostenuto da questo ultimo attraverso il pagamento del tributo necessario a coprirne il relativo costo. Nel caso di specie, ciò equivale ad affermare che si assume che i soggetti sui quali grava la tassa di scopo siano chiamati, con tale contributo, a ‘compensare’ la società per le esternalità negative prodotte dalla loro azione sulla cultura e sul cinema in genere. Si tratta, come è evidente, di una forzatura. Anche ammettendo che , in linea di pura ipotesi, ciò fosse vero, è da rilevare che la tassa di scopo in quanto tale è stata oggetto di numerose critiche da parte di diversi economisti (Buchanan “The Economics of Earmarked Taxes”, Journal of Political Economy 1963 71, 457-469), i quali ne hanno criticato sia l’impatto discorsivo che l’efficacia nel generare un reddito certo. Ci si chiede, in breve, se la tassa di scopo rappresenti il modo più efficiente per accrescere la trasparenza e ridurre la gravità dei fallimenti allocativi che si realizzano nella spesa pubblica. Inoltre occorre tracciare una chiara distinzione tra schemi di tassazione di scopo dove sussiste l’obbligo a spendere quanto ricavato in particolari programmi ovvero l’impegno a spendere il gettito per un particolare fine. L’obiezione classica è che il meccanismo implicito in una tassa di scopo può indurre uno spreco di risorse o una spesa insufficiente, in quanto non c’è nessuna base razionale per ritenere che l’ammontare ottimo di gettito sarà ottenuto. In alcuni casi può essere inferiore alle effettive esigenze di spesa. In altri casi, può registrarsi il paradosso opposto per il quale si decide sempre di spendere quanto si ottiene con la tassa di scopo, anche quando questo gettito eccede le effettive necessità. Si induce cioè un eccesso di prelievo e un eccesso di spesa.
La seconda critica deriva dalla circostanza che, con particolare riferimento al settore del cinema, esistono diffuse esperienze internazionali che dimostrano come sia possibile finanziare l’industria e la sua crescita attraverso strumenti alternativi più incentivanti. Lo strumento più impiegato è quello del tax shelter in forma pura o ibrida: si tratta di uno strumento di defiscalizzazione che favorisce il reinvestimento degli utili prodotti all'interno del settore ma anche di capitali provenienti da privati. La natura incentivante è evidente: non si agisce sugli incentivi a produrre, ma si canalizzano gli incentivi ad investire attraverso la leva dello sconto fiscale. Ciò implica un meccanismo virtuoso che ha prodotto anche un gettito rilevante nei apesi in cui è stata applicata. Ad esempio in Belgio, dalla sua entrata in vigore nei settori del cinema e della televisione, il tax shelter ha permesso lo sgravio di quasi 60 milioni di euro nel 2007. A questa misura si affiancano altre forme di defiscalizzazione/sussidi/rimborsi di natura fiscale parametrati agli investimenti realizzati e/o agli obblighi di ritrasmissione, distribuzione, programmazione delle opere già prodotte, o ancora alle opere prodotte in co-produzione o infine co-finanziate con soggetti privati internazionali.
La terza critica si riferisce alla circostanza che la tassa di scopo corrisponde ad un netto trasferimento dal privato allo Stato di una parte di risorse da destinare alla produzione di beni privati, selezionati tuttavia dal pubblico, risorse che sarebbero altrimenti dedicate a forme di investimento nella (auto)produzione, paradossalmente riconosciuto dallo stesso decreto come il vero motore dell’industria. E’ del tutto evidente che la raccolta fiscale attraverso la tassa di scopo finisce per comprimere ogni incentivo alla produzione di contenuti e a di investimenti innovativi e rischiosi, generando peraltro un appiattimento, anche culturale, sulle tipologie di film che si collocano sulla parte più ampia della domanda media di consumo, con l’effetto di schiacciare ulteriormente produzioni locali o di nicchia.
La quarta critica si riferisce al fatto che, al di là di quanto detto sopra, non vi è alcuna garanzia che i meccanismi con cui vengono selezionate le opere da finanziare attraverso la cd Commissione abbiano sul mercato ricadute tali da compensare le imprese in tutto o in parte dell’incremento netto di costo derivante dalla imposizione fiscale. Al contrario, il risultato economico finale appare quello di produrre una perdita secca, in termini di benessere aggregato.
Infine, l’elemento più dirompente, in senso negativo, del disegno di legge ci sembra quello di presentare, congiuntamente, tre obblighi alle imprese: tassa di scopo, obbligo di re-investimento, obbligo di tramissione. Queste tre misure dovrebbero opportunamente essere poste, flessibilmente, come alternative possibili di scelta alle imprese sulla base del profilo di costi e della dimensione dell’impresa stessa, come avviene, peraltro in molte esperienze straniere. La circostanza che, invece, tali misure siano tutte imposte contemporaneamente alle imprese aggrava il quadro complessivo, mortificando gli incentivi alla innovazione e rischiando di minare alla base ogni effettiva possibilità di aumentare la produzione cinematografica, specie quella locale cui pure il disegno di legge aspira a realizzare nelle sue premesse.
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